原审法院对非法改装范畴定义随意扩大，是极其危险的。

参见田颖：《欧盟法的辅助性原则》，中国人民大学出版社2015年版，第207页以下。[53] 吕叔湘、朱德熙：《语法修辞讲话》，中国青年出版社1979年版，第248-249页。

[73] 张龑：《多元一统的政治宪法结构——政治宪法学理论基础的反思与重建》，载《法学研究》2015年第6期。此类行政工作应在全国范围内统一标准和尺度，必须严格遵循国务院的统一领导，对地方政府而言均为事务性工作，此时的地方政府更像国务院的代理人。[25] 王亚南先生从经济基础出发深刻揭示了官僚制造成中国社会长期停滞的内在机理。到目前为止，关于地方制度的基本法律仅有地方组织法一部，而即便是这一部法律也过于粗细条，缺乏关于各级政府事权划分的内容，因此，实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力，容易导致事权频繁上收下放，一些领域事权安排存在一定的偶然性和随意性，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。[67]如果说法国在推进地方自治的过程中由两级自主事权（省和市镇）扩大为三级自主事权（再加上大区），那么以我国地域面积之广[68]和地方差异之大，其地方自主事权划分为四级，岂会过多？其实学者们所观察到的五级政权的行政效率低下，在本质上是因中央委托事权的层级过多导致的。

除此以外，民族自治地方的人大和人民政府还具有宪法第三章第六节专门规定的特殊自治组织与事权。当前央地关系的失衡源于两个制度性缺陷：一是央地关系主要是通过政策手段而不是法律方式来调整的。[13]前引（6）阿部泰隆书，23页。

[30]德国行政法上使用活动形式的概念，参见前引（5） Schmidt-Assmann书，第297页。还应当排除那些超越期限、效果存疑、庇护既得利益者的情况。但行政立法则不尽然，行政立法除法规命令外还包含并不具有法规效力的行政规则、行政基准等，所以将行政立法定义为行为形式并不可行。[4] （二）行为形式论的意义 可以说，行政作用法体系的基本单元就是行为形式。

规制的手法包括直接规制和间接规制两种手法，本文主要围绕直接规制手法展开分析。例如，田中二郎行政法体系就是包括行政立法、行政行为、行政处罚以及行政强制在内的极其简化的体系模型。

另外，不同的行为形式各自具有何种法律效果？其属于外在的行为规制（如许可）还是涉及权利能力或契约内容的规制（如特许、认可）？各种行为形式具有多大的裁量余地？上述问题均为政策判断事项，从行政手法的法政策评价视角来看，许可、认可、特许、申报与登记等法形式，仅仅具有相对意义上的区别。例如，在土地改良事业的经济效果测定（土地改良法施行令2条3号）、特定多目的水坝建设的成本分配（特定多目的水坝法7条）、全国新干线铁道事业的评价（全国新干线铁道整备法施行令2号）、河川改修事业的治水经济调查（河川砂防技术基准）等领域，法定的或者经验性的各种评价方法已经在行政实务当中被广泛运用，但这些评价方法是否恰当，学界仍然存在正反两方面的不同认识。[23]总之，提出法的构造论本身具有积极意义，但是如何将其纳入行政法总论体系，仍然是未来需要解决的重要理论课题。应当说，直接的规制、征税与课征金、行政处罚等所具有的威慑和预告功能同时也兼具引导功能。

但这里所谓的诱导手法则不包括具有制裁性和强制性要素的手法。而行政的行为形式则由行政基准、行政计划、行政行为、行者契约、行政指导等构成。因此，法律效果的有无已经不适合作为行为形式的判断标准。[28]并且，有关法规命令的说明也集中在委任立法的界限问题上。

由此可见，与其将行政立法视为行为形式，不如将其作为法源论的一部分更加合理。另外，直接规制手法的很多关节点是由行政行为构成，因此，由行政行为论所形成的传统评价基准仍然可以适用。

[3]田中二郎：《行政法総論（上）》，1957年版，第三章。例如，行政契约是基于当事人的合意来确定双方的权利义务内容，所以行政契约可以归为行为形式或者法形式。

建立有关行动内容、实施状况与实际效果的社会公开机制。所谓政治的效率性虽然是较少被提及，但为了避免政府省厅之间的对立和纷争，立法机关与行政机关有义务通过政策调控迅速解决相关争议。[8]原田尚彦：《行政法要論》，2005年版，第111页。三、新的行政作用法体系的展望 （一）行为形式论的课题 综合以上各项学说，本文尝试绘制出行政法总论的未来图景。另外，多数的都市计划在形成之后，伴随经济与社会变动本应及时调整却长期保持不变，很可能对个人财产权造成不当侵害。再以阿部泰隆的观点为例，他认为有关法系统的评价基准包括政策目的的合理性与公益性、行政效果、时间与成本因素、持续性评估等17种之多。

建立由中立第三者的效果评价机制。一般的教科书集中探讨行政立法的种类、立法主体、行政规则或者行政基准问题，但很难看到纯理论的内容。

但从另一个角度来讲，达成合意仍存在难度，合意的实效性也未必能够保障。行政指导应当属于法的构造、法的制度之一种。

在行政法学上，以适度行政干预为前提的自主行动才是需要重点关注的问题。在这一制度基础上，从2000年开始，美国行政预算管理局的情报与规制机构对行政规制机关进行监察，并向议会提交规制的成本收益年度报告书。

关于效率问题，本文做简单说明。战后一个时期日本效仿美国法尝试行政法总论的改革，但没有取得充分的成果即宣告失败。另外，从法政策的视角出发，需要思考如何支援当事人的自主行动？行政机关如何防止搭便车现象？在何种条件下可以用规制措施取代当事人的自主行动？ （五）计划的手法 所谓计划的手法，是指行政机关订立目标，并系统设计为实现特定目标的组织、财源、各主体的任务、行动方案，从而实现经济活动与市民生活长期而有序的发展。最后，有关行政立法的讨论则更加混乱无序。

[34]唐纳德．A．威特曼在《民主主义的经济学—为什么政治制度是有效率的？》一书中指出：从效率的观点，可以对政治过程的功能进行重新评价，政治过程提供了比市场机制更有效率解决问题的条件。[6]阿部泰隆：《行政の法システム（上）》，1997年版，第23页。

第二，其他的行政法基准包括：①陈述意见与公众参与。那么，应当如何看待这种变化呢？作为一种理论进路，有学者主张可以超越前人的框架并建构全新的法体系，甚至认为行政作用法没有继续存在的必要。

塩野宏：《行政法（1）行政法総論（第5版）》，第79页。他认为：传统上强调行政行为不过是引起公法关系产生、变更和消灭的法律要件之一，这种见解忽视了行政行为是实现特定目的的行政手段这一事实。

以环境影响评价为模型的经济影响评价、社会影响评价制度的建构、以战略性环境评价为模型对事业评价机制的改革等等。那么，在新的行政作用法体系中追加的行政计划、行政契约、行政指导等，又在多大程度上具有这样的功能呢？总体来看，针对不同行为形式的研究不乏有建树的学术成果，但这些成果并未真正反映在教科书或者理论体系之中，特别是有关行政计划的介绍，基本停留在实定法的构造以及司法救济衔接（如行政计划的处分性）的问题上。并且，双方的合意具有对世效、承继效等直接规制的效果，从而展现出合意手法的新特色。对于市民产生重大影响的计划，时常不能充分听取市民的意见和诉求。

应当说，二者并不能完全分割。因此，本文尝试将行政手法的评价基准区分为三种类型：传统的行政法基准。

[35]畠山武道：《地方分権下における公共事業と評価手続》，山口二郎编《自治と政策》，第169页。考虑到与既有的行政作用法总论相互衔接，行政手法可以分为五种类型：直接规制的手法、自主行动的手法、计划的手法、合意的手法、诱导与指导的手法。

与诱导手法具有类似功能的是指导手法。[24]但事实上，战后的行政法学说以行政行为论为中心同时兼顾行政立法、行政指导的界限等问题，已经积累了相当的理论学说。